ഗവര്‍ണറുടെ വിവേചനാധികാരത്തിന്റെ പരിധി?

കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ പാസാക്കിയ കാര്‍ഷിക നിയമങ്ങള്‍ രാജ്യമെമ്പാടും കര്‍ഷക പ്രക്ഷോഭത്തിന് വഴി വെച്ചിരിക്കുകയാണ്. ഈ വിഷയം ചര്‍ച്ച ചെയ്യാനായി പ്രത്യേക നിയമസഭാ സമ്മേളനം വിളിക്കാനുള്ള സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരിന്റെ ശിപാര്‍ശ തള്ളിയ കേരള ഗവര്‍ണര്‍ ആരിഫ് മുഹമ്മദ് ഖാന്റെ നിലപാട് ഗവര്‍ണറുടെ വിവേചനാധികാരം സംബന്ധിച്ച ചര്‍ച്ചകള്‍ വീണ്ടും സജീവമാക്കുന്നു.

നിയമസഭ വിളിച്ചുകൂട്ടാനുള്ള ഗവര്‍ണറുടെ പ്രാമാണികമായ അധികാരം സ്വേച്ഛാപരമായി പ്രയോഗിക്കാവുന്ന ഒന്നാണെന്ന തെറ്റിദ്ധാരണ പാടില്ല. ബ്രിട്ടീഷ് കാലത്തെ അതേ ജോലിയല്ല ഒരു സ്വതന്ത്ര്യ ജനാധിപത്യ ഫെഡറല്‍ റിപ്പബ്ലിക്കില്‍ ഗവര്‍ണര്‍ക്കുള്ളത്. അതിനെ ചരിത്ര പശ്ചാത്തലത്തില്‍ തന്നെ നമ്മള്‍ മനസ്സിലാക്കേണ്ടതുണ്ട്.

ഇന്ത്യയിലെ ശക്തമായ സ്വാതന്ത്ര്യസമര പോരാട്ടങ്ങളുടെ ഫലമായി പരിമിത ജനാധിപത്യ പങ്കാളിത്തം പ്രവിശ്യാ തലത്തില്‍ ഇന്ത്യക്കാര്‍ക്ക് കൊടുക്കാന്‍ ബ്രിട്ടീഷുകാര്‍ തയ്യാറാക്കിയ 1935 ലെ ഗവണ്‍മെന്റ് ഓഫ് ഇന്ത്യ ആക്ട് പ്രകാരം പ്രവിശ്യകളില്‍ പരിമിതമായ വോട്ടവകാശത്തിലൂടെയെങ്കിലും ജനപ്രതിനിധി സഭകളുണ്ടായി. പ്രവിശ്യകള്‍ക്കുമേല്‍ അധികാരമുറപ്പിക്കാനായി പ്രവിശ്യാ ഭരണകൂടങ്ങളെ നിയന്ത്രിക്കാന്‍ ബ്രിട്ടീഷുകാര്‍ ഏര്‍പ്പെടുത്തിയ പദവിയാണ് ഗവര്‍ണറുടേത്.

ഗവര്‍ണര്‍ പദവി ഒരു കൊളോണിയല്‍ ശേഷിപ്പാണെങ്കിലും, ഗവണ്‍മെന്റ് ഓഫ് ഇന്ത്യാ ആക്ടിലെ വകുപ്പുകളില്‍ നിന്ന് സുപ്രധാനമായ ചില മാറ്റങ്ങള്‍ ഗവര്‍ണറെ സംബന്ധിച്ച് ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയില്‍ ഉണ്ട്.

ഗവണ്‍മെന്റ് ഓഫ് ഇന്ത്യാ ആക്ടിലെ സെക്ഷന്‍ 50 ഇങ്ങനെയാണ്: ‘There shall be a council of ministers to aid and advice the Governor in the exercise of his functions, except insofar as he is by or under this Act required to exercise his functions or any of them in his discretion: Provided that nothing in this subsection shall be construed as preventing the Governor from exercising his individual judgment in any case whereby or under this Act he is required so to do. ഗവര്‍ണറുടെ വിവേചനാധികാരങ്ങള്‍ വിശദീകരിക്കുന്നിടത്ത് അദ്ദേഹത്തിന്റെ ”വൈയക്തിക ബോധ്യം (individual judgment)” എന്ന് ചേര്‍ത്തിരിക്കുന്നത് ശ്രദ്ധിക്കുക.

എന്നാല്‍ ഇന്ത്യന്‍ ഭരണഘടനയില്‍ അനുച്ഛേദം 163(1)ല്‍ ‘വൈയക്തിക ബോധ്യം’ എന്ന പ്രയോഗമില്ല. There shall be a council of Ministers with the Chief Minister at the head to aid and advise the Governor in the exercise of his functions, except in so far as he is by or under this constitution required to exercise his functions or any of them in his discretion എന്നാണ് ചേര്‍ത്തിരിക്കുന്നത്.

ഗവര്‍ണറുടെ വ്യക്തിഗത ബോധ്യങ്ങള്‍ക്കനുസരിച്ചുള്ള വിവേചനാധികാരമല്ല, ഭരണഘടനാപരമായി അനിവാര്യമായ കാര്യങ്ങളെ പ്രതിയുള്ള വിവേചനാധികാരം മാത്രമേ ഗവര്‍ണര്‍ക്കുള്ളൂ. ഇത് വളരെ പ്രധാനമാണ്.

ഭരണഘടനാ നിര്‍മാണ സഭയില്‍ പണ്ഡിറ്റ് ഹൃദയനാഥ് കൂന്‍ശ്രു ഉയര്‍ത്തിയ വിമര്‍ശനങ്ങള്‍ക്ക് മറുപടിയായി ഡോ. ബി. ആര്‍. അംബേദ്കര്‍ തന്നെ ഇത് വ്യക്തമാക്കുന്നുണ്ട്:”The clause is a very limited clause; it says: ‘except in so far as he is by or under this Constitution’. Therefore, Article 143 will have to be read in conjunction with such other Articles which specifically reserve the power to the Governor. It is not a general clause giving the Governor power to disregard the advice of his ministers in any matter in which he finds he ought to disregard’ അനുച്ഛേദം 143 (ഭരണഘടനയിലെ അനുച്ഛേദം 163, ഭരണഘടനയിലെ കരട് രൂപത്തിലെ 143 ആയിരുന്നു), മന്ത്രിസഭയുടെ ഏത് തീരുമാനവും അവഗണിക്കുവാനുള്ള അധികാരം നല്‍കുന്ന പൊതുവകുപ്പല്ല എന്നും വിവേചനാധികാരം ഭരണഘടനാപരമായി അനിവാര്യമായ കാര്യങ്ങളിലേക്ക് മാത്രമായി പരിമിതപ്പെടുത്തിയിരിക്കുന്നു എന്നും അത് ഭരണഘടനയുടെ മറ്റു ഭാഗങ്ങളോട് ചേര്‍ത്ത് വായിക്കേണ്ടതാണ് എന്നും അംബേദ്കര്‍ പ്രസ്താവിച്ചു.

വിവിധ മേഖലകളിലെ കേന്ദ്ര-സംസ്ഥാന ബന്ധങ്ങളെക്കുറിച്ച് പഠിക്കാന്‍ 1983-ല്‍ നിയോഗിക്കപ്പെട്ട സര്‍ക്കാരിയ കമ്മീഷന്‍ റിപ്പോര്‍ട്ടിലും ഗവര്‍ണറുടെ കടമകള്‍ വിശദീകരിക്കപ്പെട്ടിട്ടുണ്ട്. സംസ്ഥാനത്തിന്റെ എക്‌സിക്യൂട്ടീവ് അധികാരം പ്രാമാണികമായി ഗവര്‍ണറില്‍ നിക്ഷിപ്തമാണെങ്കിലും യഥാര്‍ഥ അധികാരം മന്ത്രിസഭക്കാണ് എന്ന് റിപ്പോര്‍ട്ട് പറയുന്നു.

വിവേചനാധികാരം സംബന്ധിച്ച ആര്‍ട്ടിക്കിള്‍ 163(1)ല്‍ ‘required’ എന്ന വാക്ക് ഉള്ളതുകൊണ്ട് തന്നെ ഭരണഘടനാപരമായി അനിവാര്യമായ അവസരങ്ങളില്‍ മാത്രമാണ് വിവേചനാധികാരം ഉപയോഗിക്കുവാന്‍ സാധിക്കുക എന്നും വിശദീകരിക്കുന്നു (Sarkaria, 1983).

2016ല്‍ അരുണാചല്‍ പ്രദേശില്‍ നബാം തുകിയുടെ നേതൃത്വത്തിലുളള കോണ്‍ഗ്രസ് മന്ത്രിസഭയെ വിമതരുടെ സഹായത്തോടെ അട്ടിമറിക്കാന്‍ ബി.ജെ.പി നടത്തിയ ശ്രമങ്ങള്‍ ഗവര്‍ണറുടെ വിവേചനാധികാരം സംബന്ധിച്ച നിയമ പോരാട്ടങ്ങള്‍ക്ക് വഴി വെയ്ക്കുകയുണ്ടായി. 60 അംഗ അരുണാചല്‍ നിയമസഭയിലെ 47 കോണ്‍ഗ്രസ് അംഗങ്ങളില്‍ 16 പേര്‍ പക്ഷം മാറിയതോടെ പ്രതിപക്ഷത്തിന്റെ ആവശ്യപ്രകാരം സ്പീക്കറെ പുറത്താക്കുന്നതിനുള്ള പ്രമേയം പരിഗണിക്കുന്നതിന് വേണ്ടി നിയമസഭ നേരത്തെ വിളിച്ചു ചേര്‍ക്കാന്‍ ഗവര്‍ണറായിരുന്ന ജെ. പി. രഖോവ തീരുമാനിക്കുകയായിരുന്നു.

മന്തിസഭയുടെ നിര്‍ദേശപ്രകാരമല്ലാതെ ഗവര്‍ണര്‍ എടുത്ത ഈ തീരുമാനത്തിനെതിരെ അരുണാചല്‍ സ്പീക്കര്‍ നബാം റബിയ കോടതിയെ സമീപിച്ചു. എന്നാല്‍ ഗവര്‍ണറുടെ വിവേചനാധികാരം പ്രധാനമാണെന്നും അത് ഭരണഘടനാപരമാണെന്നും ആയിരുന്നു മറുവാദം. ഇവിടെ ചോദ്യം ചെയ്യപ്പെടുന്നത് ഗവര്‍ണറുടെ ഉദ്ദേശശുദ്ധിയാണ്, തീരുമാനമെടുക്കുമ്പോഴുള്ള അദ്ദേഹത്തിന്റെ മനോവ്യാപാരം അദ്ദേഹത്തിന് മാത്രമേ വിശദീകരിക്കാനാകൂ.

ഭരണഘടനയുടെ അനുച്ഛേദം 361 പ്രകാരം ഗവര്‍ണറുടെ ഭരണപരമായ നടപടികള്‍ കോടതിയില്‍ ചോദ്യം ചെയ്യാനാകില്ല. അനുച്ഛേദം 163(2) ആകട്ടെ ഗവര്‍ണറുടെ വിവേചനാധികാര പ്രയോഗം കോടതിയില്‍ ചോദ്യം ചെയ്യാന്‍ പാടുള്ളതല്ല എന്നു പറയുന്നു. നിയമസഭാ പ്രവര്‍ത്തനങ്ങളിലുള്ള ഗവര്‍ണറുടെ ഇടപെടലുകളാകട്ടെ അനുച്ഛേദം 212 അനുസരിച്ച് നിയമനിര്‍മാണ സഭകള്‍ക്കുള്ള പരിരക്ഷയുടെ പരിധിയില്‍ വരുന്നതുമാണ്. അനുച്ഛേദം 174 പ്രകാരം നിയമസഭാ സമ്മേളനം വിളിക്കുവാനും മാറ്റി വെയ്ക്കുവാനും പിരിച്ചു വിടുവാനുമെല്ലാമുള്ള അവകാശം ഗവര്‍ണര്‍ക്കാണ്. അതുകൊണ്ടു തന്നെ സ്പീക്കറുടെ ഹരജി തള്ളിക്കളയണം എന്നാണ് ഇവര്‍ വാദിച്ചത്.

സുപ്രീംകോടതി പക്ഷെ, ഈ വാദങ്ങള്‍ തള്ളി. ഗവര്‍ണറുടെ അധികാരങ്ങള്‍ പരിമിതമാണ് എന്ന് കോടതി വിലയിരുത്തി. കോടതിയുടെ കണ്ടെത്തലുകള്‍ ഇപ്രകാരമായിരുന്നു:

01.മന്ത്രിസഭയുടെ നിര്‍ദ്ദേശാനുസരണം മാത്രമേ ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് നിയമസഭാ സമ്മേളനം വിളിച്ചു ചേര്‍ക്കാനാകൂ.

02.യഥാര്‍ഥ അധികാരികളായ തെരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട മന്ത്രിസഭയുടെ അധികാരങ്ങള്‍ കവര്‍ന്നെടുത്തുകൊണ്ട് ഗവര്‍ണറുടെ അധികാരങ്ങള്‍ വിപുലപ്പെടുത്താനാവില്ല.

03. മന്ത്രിസഭയുടെ നിര്‍ദേശത്തിന് എതിരായോ, മന്ത്രിസഭയുടെ ഉപദേശമില്ലാതെയോ പ്രവര്‍ത്തിക്കാനുള്ള പൊതുവായ അധികാരം അനുച്ഛേദം 163 ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് നല്‍കുന്നില്ല.

04. ബില്ലുകള്‍ക്ക് അംഗീകാരം നല്‍കുന്നതുമായോ അതു മാറ്റി വയ്ക്കുകയോ രാഷ്ട്രപതിയുടെയോ മുഖ്യമന്ത്രിയുടെയോ പരിഗണനയ്ക്ക് വിടുന്നതോ സഭയുടെ വിശ്വാസം നഷ്ടപ്പെട്ട മുഖ്യമന്ത്രി രാജിവയ്ക്കാതിരിക്കുന്ന സഹചര്യമോ ഒക്കെ സംബന്ധിച്ച വിവേചനാധികാരങ്ങളേ ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് ഉള്ളു.

05. ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് പരിമിതമായ അധികാരമുള്ള ഇടങ്ങളില്‍ പോലും അധികാരം സ്വേച്ഛാപരമോ, വിചിത്രമോ ആയിക്കൂടാ, യുക്തിയും അവധാനതയും അനുസരിച്ചുവേണം അതു പ്രയോഗിക്കാന്‍.

06. ഭരണഘടനാപരമായ അനിവാര്യതയുള്ളപ്പോഴാണ് വിവേചനാധികാരം ഗവര്‍ണര്‍ പ്രയോഗിക്കേണ്ടത്.

07. അനുച്ഛേദം 163 പ്രകാരമുള്ള വിവേചനാധികാരം അനുച്ഛേദം 174-ന് ബാധകമല്ല. അതുകൊണ്ടുതന്നെ നിയമസഭാ സമ്മേളനം സംബന്ധിച്ച കാര്യങ്ങളില്‍ മന്ത്രിസഭയുടെ നിര്‍ദ്ദേശാനുസരണം പ്രവര്‍ത്തിക്കാന്‍ മാത്രമേ ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് കഴിയൂ. സ്വന്തം നിലയില്‍ നിയമസഭ വിളിച്ചു ചേര്‍ക്കാന്‍ അധികാരമില്ല.

അങ്ങനെ, അര്‍ത്ഥശങ്കയ്ക്ക് ഇടയില്ലാത്ത വിധം ഗവര്‍ണറുടെ അധികാരം വളരെ പരിമിതമാണെന്നും തെരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട മന്ത്രിസഭയ്ക്ക് മുകളിലല്ല എന്നും സുപ്രീംകോടതി വ്യക്തമാക്കിയിട്ടുണ്ട്. അതുകൊണ്ടു തന്നെ കേരളാ ഗവര്‍ണറുടെ നടപടി, ഭരണഘടനാവിരുദ്ധമാണ്.

നിയമസഭാ സമ്മേളനത്തിന്റെ തിയ്യതി തീരുമാനിക്കാനുള്ള യാതൊരു വിവേചനാധികാരവും അദ്ദേഹത്തിനില്ല. ഇതറിയാത്ത ആളാണ് ഗവര്‍ണര്‍ എന്നു ഞാന്‍ കരുതുന്നില്ല. കാരണം അദ്ദേഹമൊരു പണ്ഡിതന്‍ കൂടിയാണ്. എന്നിട്ടും ഇതുപോലൊരു നടപടിയ്ക്ക് മുതിര്‍ന്നത് ഒരു രാഷ്ട്രീയ തീരുമാനമാണോ എന്നു സംശയിക്കുന്നവരെ കുറ്റപ്പെടുത്താനാകില്ല.

ഗവര്‍ണര്‍ എന്നാല്‍ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിന്റെ കേവലമൊരു ജോലിക്കാരനല്ല എന്നു സുപ്രീംകോടതി വിവിധ വിധികളില്‍ വ്യക്തമാക്കിയിട്ടുള്ളതാണെങ്കിലും, സിവില്‍ സര്‍വീസ് ജീവനക്കാരേക്കാള്‍ കുറഞ്ഞ തൊഴില്‍ സുരക്ഷ മാത്രമേ ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് ഉള്ളു എന്നതാണ് സത്യം.

ഒരു സിവില്‍ സര്‍വീസുകാരനെ നീക്കം ചെയ്യണമെങ്കില്‍ ഭരണഘടനയുടെ അനുച്ഛേദം 311 പ്രകാരമുള്ള അന്വേഷണ നടപടികള്‍ വേണമെന്നാകില്‍, ഗവര്‍ണറെ നീക്കം ചെയ്യുന്നതിന് ഇത്തരം യാതൊരു നടപടിക്രമങ്ങളുമില്ല. ആര്‍ട്ടിക്കിള്‍ 156(1) അനുസരിച്ച് പ്രസിഡന്റിന് തൃപ്തികരമായിരിക്കുവോളം മാത്രമാണ് ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് ആ പദവിയില്‍ തുടരാനാകുക. കേന്ദ്ര ഭരണസംവിധാനത്തിന് അനഭിമതനായാല്‍ ഏതു നിമിഷവും നീക്കം ചെയ്യപ്പെടാം. ഇത് ഗവര്‍ണര്‍ പദവിയ്ക്ക് വല്ലാത്ത ഒരു അരക്ഷിതാവസ്ഥ സൃഷ്ടിക്കുന്നു. കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിനെ തൃപ്തിപ്പെടുത്താതെ നിലനില്‍ക്കാനാകില്ല എന്നു വരുന്നു.

അതുകൊണ്ടൊക്കെയാണ് കൃത്യമായി നിര്‍വചിക്കപ്പെടാത്ത ചില അധികാരങ്ങളുടെ ബലത്തില്‍ ഭരണഘടന വിഭാവനം ചെയ്യുന്ന ഫെഡറല്‍ ജനാധിപത്യരാഷ്ട്രഘടനയുടെ അന്തസ്സത്തക്ക് വിരുദ്ധമായി പ്രവര്‍ത്തിക്കുവാന്‍ ഗവര്‍ണര്‍മാര്‍ നിര്‍ബന്ധിതരാകുന്നത്. അത്തരം പ്രവൃത്തികള്‍ തിരുത്തപ്പെടുക തന്നെ വേണം.

This article was first published in DoolNews on 25/12/2020